Ytringsfrihetskommisjonen (NOU 2022: 9): hovedfunnene forklart

Mange har hørt om Ytringsfrihetskommisjonen – ofte gjennom debatter om kommisjonens sammensetning. Men hva fant kommisjonen egentlig, og hva anbefalte den? Her får du en strukturert gjennomgang av utredningen NOU 2022: 9, med de viktigste konklusjonene og forslagene.

Hva var Ytringsfrihetskommisjonen?

Ytringsfrihetskommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 14. februar 2020. Mandatet var å utrede de sosiale, teknologiske, juridiske og økonomiske rammene for ytringsfrihet i dagens samfunn, med utgangspunkt i Grunnloven § 100. Kommisjonen skulle blant annet se på internetts innvirkning på ytringsfriheten og på redaktøransvaret.

Dette var ikke første gang Norge satte ned en slik kommisjon. En tidligere ytringsfrihetskommisjon leverte sin utredning i 1999, og den ledet fram til endringene i Grunnloven § 100 i 2004. Den nye kommisjonen skulle altså gjøre statusvurderingen på nytt, over 20 år senere, i en helt annen mediehverdag.

Hvem ledet kommisjonen?

Kommisjonen ble ledet av Kjersti Løken Stavrum, adm.dir. i Stiftelsen Tinius og Blommenholm Industrier, styreleder i Norsk PEN og med bakgrunn som journalist og redaktør. En vanlig misforståelse er at Kristin Clemet ledet kommisjonen – det stemmer ikke.

Blant medlemmene var blant annet Nils Johan Heatta, Bente Kalsnes, Sebastian Klein, Adele Matheson Mestad, Bård Borch Michalsen, Shabana Rehman, Kjetil Rolness, Vebjørn Selbekk, Jan Inge Sørbø og Sarah Zahid.

Hovedkonklusjonen: Ytringsfriheten står sterkt i Norge

Det kanskje mest overraskende funnet for mange: Kommisjonen konkluderer med at det i det store og hele står godt til med det offentlige ordskiftet i Norge. Offentligheten er mer innholdsrik og mangfoldig enn da den forrige kommisjonen leverte sin utredning i 1999.

Dette bryter med en utbredt oppfatning om at ytringsfriheten er under konstant press. Samtidig peker kommisjonen på reelle utfordringer, blant annet knyttet til de globale plattformselskapenes funksjon og forretningsmodeller, funksjonsnedsettelser og taushetspliktens omfang.

Grunnloven § 100: tre begrunnelser og infrastrukturkravet

Kommisjonens vurderinger bygger på Grunnloven § 100, som hviler på tre klassiske begrunnelser for ytringsfriheten – tatt inn i grunnloven i 2004 etter den forrige kommisjonens anbefaling:

• Sannhetssøken – frie ytringer er en forutsetning for at sannheten kan komme fram
• Demokrati – innbyggerne må kunne delta i det offentlige ordskiftet som styrer landet
• Individets frie meningsdannelse – hver enkelt skal kunne danne seg egne oppfatninger

Paragrafens første ledd slår fast ordlyden: «Frimodige ytringer om statsstyret og hvilken som helst annen gjenstand er tillatt for enhver.» Samtidig åpner paragrafen for at det kan settes klart definerte grenser der særlig tungtveiende hensyn gjør det forsvarlig holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelser. Ytringsfriheten er altså ikke absolutt.

Paragrafens sjette ledd inneholder noe mange ikke kjenner til: et infrastrukturkrav. Det påligger statens myndigheter å «legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale». Dette er et praktisk og politisk ansvar – staten skal ikke bare avstå fra å hindre ytringer, men aktivt sikre at folk faktisk har mulighet til å ytre seg. Du kan lese mer om dette i vår gjennomgang av Grunnloven § 100 ledd for ledd.

Hovedanbefalingene i NOU 2022: 9

1. Et uavhengig ytringsfrihetsråd

Kommisjonen foreslår én institusjonell nyvinning: et uavhengig ytringsfrihetsråd. Rådet skal kontinuerlig samle og vurdere kunnskap om ytringsfrihet, bidra til opplyst debatt og fremme forslag til myndighetene – blant annet om plattformselskapenes virksomhet i Norge. Tanken er at ytringsfriheten trenger en fast vokter som følger med over tid, ikke bare en kommisjon hvert tyvende år.

2. Endringer i ni lover

For å styrke ytringsfrihetens rammevilkår anbefaler kommisjonen endringer i ni lover:

Straffeloven, offentleglova, forvaltningsloven, domstolloven, straffeprosessloven, arbeidsmiljøloven, kulturlova, kringkastingsloven og åpenhetsloven. Noen av endringene er konkrete: Forvaltningsloven bør få en egen bestemmelse om retten til å varsle eksternt til mediene eller offentligheten, kulturlova bør lovfeste prinsippet om avstand mellom offentlig myndighet og kunstfeltet, kringkastingsloven bør oppheve forbudet mot politisk reklame og reklame for livssyn, og åpenhetsloven bør kunne anvendes på store plattformselskapers virksomhet i Norge.

3. Ytringsfrihetsvurderinger i utredningsinstruksen

Kommisjonen anbefaler et krav i utredningsinstruksen om at myndighetene ved innføring av nye tiltak for kommunikasjonskontroll og lignende må gjøre en selvstendig vurdering av hvordan tiltaket påvirker ytringsfriheten – både alene og sammen med andre tiltak. Mange inngrep virker ufarlige hver for seg, men kan samlet sett tvinge fram selvsensur. Kravet skal fange opp nettopp dette.

Hvor går grensene for ytringsfriheten?

Kommisjonen minner om at ytringsfriheten ikke er absolutt. Norsk lov inneholder mange begrensninger – blant annet over 200 bestemmelser om taushetsplikt. Til sammenligning fant den danske ytringsfrihetskommisjonen i 2020 minst 425 lovbestemmelser som innskrenker ytringsfriheten i Danmark.

Spørsmålet er ikke om grenser finnes, men om de er klart definerte og forsvarlige holdt opp imot ytringsfrihetens tre begrunnelser. Det er denne avveiningen kommisjonen bruker som målestokk gjennom hele utredningen. Vil du gå dypere, har vi en egen gjennomgang av ytringsfrihetens grenser i Norge.

Kontroversene rundt kommisjonen

Utredningen ble omtalt lenge før den var ferdig – på grunn av konflikter om sammensetningen. Begard Reza trakk seg fra kommisjonen i juni 2021 og begrunnet det med at kommisjonen var dominert av «kulturkrigere». Utmeldingen skapte offentlig debatt om hvem som burde sitte i en slik kommisjon.

Det er verdt å skille mellom disse debattene og selve innholdet i NOU-en. Medieoppslagene om konfliktene sier lite om hvilke funn og anbefalinger kommisjonen faktisk kom fram til – og det er dem denne gjennomgangen fokuserer på.

Hva skjedde videre med utredningen?

Utredningen med tittelen «En åpen og opplyst offentlig samtale» ble avgitt til Kultur- og likestillingsdepartementet 15. august 2022 som NOU 2022: 9. I januar 2023 var utredningen ute på høring. Advokatforeningen sluttet seg i sin høringuttalelse til kommisjonens forslag om krav i utredningsinstruksen om selvstendig ytringsfrihetsvurdering ved nye tiltak for kommunikasjonskontroll.

Vil du følge med på om forslagene er fulgt opp med lovarbeid, sjekk Kultur- og likestillingsdepartementets sider på regjeringen.no og eventuelle stortingsdokumenter knyttet til NOU 2022: 9. Sjekk også hvordan du selv kan svare på en offentlig høring – det er én av de mest direkte måtene innbyggere kan påvirke slike prosesser på.

Hvorfor er NOU 2022: 9 viktig?

Utredningen er den mest omfattende samlede vurderingen av ytringsfriheten i Norge på over 20 år. Den fungerer som et referansepunkt i debatter om alt fra hatefulle ytringer og selvsensur til plattformmakt og taushetsplikt.

For deg som skriver debattinnlegg eller kronikker om ytringsfrihet, gir NOU-en et felles faktagrunnlag. Og for demokratiet er det sentrale budskapet klart: Ytringsfriheten er ikke bare en frihet fra inngrep, men noe myndighetene aktivt skal legge til rette for – en åpen og opplyst offentlig samtale forutsetter at noen bygger og vedlikeholder arenaene den foregår på. Det er i praksis dette infrastrukturkravet handler om, og det er grunnen til at kommisjonen mente arbeidet må fortsette, med et fast råd som vokter ordskiftet. Mer om sammenhengen mellom ytringsfrihet og demokratisk medvirkning finner du i vår oversikt.